入世与金融证券监管制度创新

作者：阙波

监管机构与监管职能的统一

　　我国金融监管体制目前基本与30年代的美国金融监管体制相似，即以金融分业为基础的法定监管为主，自律监管为辅的模式，稍有区别是国内金融自律监管作用相对薄弱，证券交易场所和金融行业协会组织的自我监管作用尚未充分发挥。从监管部门来分，人民银行、证监会和保监会分别是银行、证券和保险三大主要金融行业的主管部门。从整个金融市场来看，则监管部门更多，例如财政部是国债市场的主要管理者；企业债券属于国家发展计划委员会管理；而外汇和B股交易又受到国家外汇管理局等其他政府部门的监督管理。从各部门的监管职能看，既有各类金融业务资格的审批等市场准入的管理，也有违法违规行为的调查和惩处的权利，此外，在很大程度上各监管机构还承担了金融行业的发展规划和法规的制定工作。这种分业监管模式在金融市场的初级阶段具有一定的合理性，但从现代金融业的发展着眼，面临的问题不少。金融市场的对外开放，势必带来金融的混业化经营和市场的国际化运作，以分业为基础(sector-based)的金融管理模式越来越受到制约：一是不同法律规定基础上的自律性管理和法定监管的模式的将困扰着金融机构；由于兼并收购，投资公司、银行和保险公司之间的区别日益模糊，大量的多目标的混业金融集团将会不断产生（不产生这样的金融集团就无法与海外金融集团竞争）。如果不同金融机构必须向不同的监管部门申请业务许可，并按照不同的监管标准运作，就没有一个监管机构能够总体评价和监管不同行业间产生的金融风险，势必会对整个金融市场的系统风险缺乏应对之策。一旦发生金融风险，就容易造成我国特有的行政干预市场的重新出现，或是触发国内或国际金融危机。前者违反WTO规则和国际金融惯例，损害我国金融市场的监管声誉；后者则会重蹈前人或别国犯过的错误，影响国家的金融安全。因此，入世后的金融监管体制应当逐步确立一个统一的监管机构，并制定相应的法律框架，使得该机构能够全面承担银行、保险、证券业的监管职责。从长远看，统一的金融监管机构还应当行使对其他金融业务或金融创新业务的监管职能，使其能够对所有金融领域内的风险进行综合评价和了解，有效地行使国内金融市场的监督管理。
　　当然，在目前分业模式的管理格局下，可以先考虑将各主管部门的监管职能和宏观管理职能进行分离，在此基础上，整合各部门的监管职能，成立单独统一的金融监管机构。在过渡期间，可以考虑在人民银行、财政部和证监会三个主要监管机构之间进行试点。初步形成金融业务资格核准、金融市场创新发展等宏观管理职能，与金融市场的日常监管和纪律执行只能相分离。随着条件的成熟，再过渡到最终的单一监管机构的确立。

风险识别为基础的监管理念

　　 加入世界贸易组织后，我国金融市场运行的空间将逐步实行国际化，金融风险的表现形式除了原有的中国特色外，还会受到国际金融市场各种风险的影响。如果政府监管部门仍然坚持原来的监管思路，其效果显然是行不通的，即使是风险揭示的监管原则也会受到挑战，因为国际市场上的各种风险种类和成因对于国内监管者而言尚无实践经验和了解，具有一定的揭示困难。因此，整个监管工作的思路和监管理念完全以风险为基础(risk-based approach)，即必须在明确监管目标的现实性和法规局限性的基础上，对投资者和金融机构两方的适当风险责任进行分析，同时要充分意识到消除金融体系的风险和失败是不可能(impossibility)和不现实(undesirability)的。金融监管机构所确定的基本监管目标应当围绕金融风险的识别(identify)、着重(prioritize)和解决(address)这三个环节，并提出与法定目标相关的具体内容，即保持市场信心、提升公众对金融体系的理解、寻求消费者的适当保护，以及减少金融犯罪。这里的风险与日常经营活动中的商业风险或市场风险不应相混淆。对于监管者而言，基本的问题有两个：一是什么样的金融业务、事件或问题能够带来以上的风险？二是如何有效利用监管资源来集中关注和防范对市场最有影响的风险？为了解决这些问题，法律应当要求监管机构经济有效地利用其资源，并且要求被监管者合理分担有关监管成本，即可以运用法律经济学的原理来有效地配置监管资源，以达到监管效率的最大化。
　　为建立新的监管目标和体系，监管部门应当重点分析和掌握具有高水平或普遍性的风险范围。例如，对于保护消费者监管目标构成威胁的主要风险可以归类为：公司破产、金融犯罪和市场优势地位的滥用、公司行为不端或管理不当、市场故障(market malfunction)、对金融产品和服务的理解不充分导致的决策失误等。监管部门还可以建立相应风险事件的案例档案和说明，帮助市场各方通俗了解金融风险的含义。眼下，我国的金融监管部门往往关注个别公司或个别行业的风险状况，缺乏对金融风险及其不同成因的归纳和认识。实际上，对当代金融体系构成风险的因素还来源于全球经济的走向、新金融产品、各国经济社会政策的发展，以及金融消费者的行为变化等。
　　在明确并归类金融风险后，便应对风险的评估和秩序进行排列。首先，监管部门应评估一个不同风险在多大程度上会发生并影响其监管目标？其次，风险的影响性如何？后者是分配资源进行监管的参考因素。在所有风险发生的可能性相似的情况下，风险影响性的区别就有重要的意义，显然应当首先关注的是那些对消费者损失影响大的风险。
　　在风险评估和次序排列后，就是如何处理风险的问题了。以前，监管部门习惯于重点关注个别公司的情况，或采取突发性或运动性的监管方式，但经验表明，这不是一个监管范围和对象更广的监管机构所能实施的最有效的监管方式，其结果往往使监管者只关注与个别公司相关的事件，而放弃了在更广的范围内处理风险的事先主动行动的机会。因此，监管机构必须在多种监管方式中有所选取，而非仅关注个别公司的行为。做出决定的关键一点是什么才是解决风险的最有效方式？例如在金融机构为客户提供产品的风险揭示方面，可以要求金融机构通过互联网或书面形式，向社会公开发布其不同金融产品的服务信息，以便消费者在充分比较的基础上做出投资决策。核准制实施后要求发行股票的公司特别揭示其发行风险的做法也是一个正确的做法。
　　此外，监管机构还可以引入了监管的"专题性方法(thematic approach)"，即针对专门性的金融问题，如来源于特殊的金融市场、行业、金融产品或外部环境等，考察其风险和可能影响监管目标实现的因素，并制定相应的监管措施和方法。专题监管的内容可以包括低通胀环境对资本市场的影响、网络证券交易、中外合资金融机构监管等。

层次分明的监管关系

　　监管理念和监管新体制确立后，尽管金融监管在更宽的层面上处理和金融机构等市场参与者的关系，但这并不意味着原来的以上市公司或金融机构为主的监管(company focused regulation)方式的完全取消。一个最重要的方法仍然存在，即通过监管机构制定业务规则和指引手册来规定投资者的保护标准，并检查上市公司和金融机构是否遵行。但是，常规的现场检查(routine compliance visits)可以考虑取消，取而代之是集中关注那些从事高风险业务的公司以及高风险的金融领域。
　　在以风险为基础的金融监管理念指导下，所有被管理的企业和机构仍将遵行现有的法律规定。监管机构则可以通过风险评估将监管层次逐步明晰，例如可以将所有金融机构归类从A到D的四种机构。对风险级别最高的A类公司，监管者将与其保持紧密的监管联系；而对于风险级别最低的D类公司，则主要通过业务抽查和专题监管等方式保持远距离的轻微接触。其中，新出现的大型金融集团控股的投资公司可由专门成立的金融集团部门(financial group division)单独监管；原来保监会监管的保险公司也可以转移到保险公司部门(insurance firm division)监管；而大量的证券公司和基金管理公司，以及独立金融分析师将由投资公司部门(investment firms division)进行监管。此外，监管机构可以"专题项目组合(a portfolio of thematic projects)"的方式进行管理，例如可以专门针对B股市场的特点而设立一个专题性质的监管部门(a themes department)。与此同时，将日常性的监管重点转移到那些大型综合类的中介机构和高风险的金融业务范围，并要求风险级别最高的被监管对象必须执行内部的风险评价和防范计划，定期测试其风险模型。对风险程度最低的D类公司的监管则主要以违规查处为主，这些公司尽管数量较多，但业务范围较狭，发生的风险危害性也较低。对这些机构的监管无须保持专门的监管关系，而宜采取个案处理的模式。通过风险识别和归类后，就容易确定金融监管的重点，形成层次分明的监管关系，也有利于监管资源的合理配置。 　　
     加入世贸后，在国内金融市场进行改革创新的同时，我国参与国际金融监管合作也将进入实质阶段，这不仅要求国内金融监管体制和立法要加快国际惯例的采纳，同时也为各国之间的监管成果的交流提供了更加有利的条件，一个值得注意的最新发展是传统上实行自律监管为主模式的英国，已经于今年底实施了《2000年金融服务和市场法》，正式放弃了以自律监管为主的模式，而代之以法定监管为主，单一监管机构对金融行业统一监管为特点的模式，这种以金融市场全球化和金融业务混业化后产生的监管竞争的实际效果如何，也可以作为我们观察思考和借鉴的经验。

《上市公司》(2002年第二期)