我国社会事业组织演变趋势及其法治意义

作者：邓世豹

　　摘 要：中国法治化进程是渐进的、是具体的，也是全方位的。我国法治化进程中，事业组织体制改革具有人事关系契约化、人事争议处理司法化、财政多元化、主体地位社会化的趋势。事业组织演变验为构造国家与社会二元化结构，分散社会权力，实现以权力制约权利，保障社会成员权利，建设法治国家打下坚实基础，同时也为我国法治建设提出新的课题。中国事业组织法治化进程或许就标志中国法治化进程的节奏与成功与否。

　　关键词： 事业组织 法治国家 契约化 司法化 多元化 社会化

　　中国法治建设不是一步到位的，而是渐进的、积少成多的演变过程。这个演变过程是中国社会各个层面同时进行的，有的领域进程快一点，有的慢一点，但是，一切都处在这一进程之中，都挣脱不了法治的宿命。观察中国法治化进程也应该是多维度、多视角的，不仅仅要构筑法治理论，也要从具体法治着手，不仅仅要求关注宏观体制的变革，也要关注生活中的细节变化。

　　我国传统体制中，从功能角度将社会组织主要划分机关、事业、企业组织三大类组织，事业组织是其中的一种。中国社会法治化进程也必然包括事业组织在这一进程中的演变。概括我国事业组织法治化演变，有朝着契约化、司法化、多元化、社会化方向演变的趋势。体察我国事业组织法治化的脉搏，也就能够体验中国法治化进程的律动。

　　一、事业组织人事关系的契约化

　　事业组织人事关系契约化是指我国事业组织构成由任用制到聘用制的转变。论述当代中国社会变革学者，一般都以非契约性来描述改革前中国社会特征，即人们因为在不同单位中而具有不同的身份，因为其不同身份决定其命运发展。 在一个僵化的、封闭的组织内，个人难以改变、更不能主宰自己的命运。中国改革开放某种意义上讲，就是从打破人的身份制，实现社会关系契约化开始。这种改革首先在企业组织内的改革开始，提出政企分离，并在企业组织中实行劳动合同制，通过劳动合同确定个人与企业组织的关系，根据平等、自愿、协商原则确立个人与企业组织的关系，在企业组织内实现社会关系的契约化。打破身份制、实现社会关系契约化变革的社会变革是从企业组织开始，

　　与企业组织关系契约化变革不同的是，事业组织在一段时间内依然固守其传统行政任用制的特征。但是，随着我国社会主义市场经济体制的建立和加入世界贸易组织，迫切要求转换事业单位用人机制，建立充满生机和活力的用人制度。由此，在事业组织内，建立和推行事业组织聘用制是事业用人制度改革，开始事业组织关系的契约化的变革。

　　建立和推行事业单位聘用制度，贯彻平等、自愿、协商一致的原则，确立个人与事业组织关系。根据国家人事部2002年7月3日颁布的《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》。该意见明确事业单位与工作人员签订聘用合同，并指出聘用合同内容包括聘用合同期限；岗位及其职责要求；岗位纪律；岗位工作条件；工资待遇；聘用合同变更和终止的条件；违反聘用合同的责任等必须的内容，也包括如试用期、培训和继续教育内容、知识产权问题、解聘或辞聘提前通知时限问题等协商条款，还明确事业单位与受聘人员签订合同应当采取书面形式以及聘用合同的解除和合同解除后的经济补偿等。

　　事业单位实行管理人员与技术人员聘用制度是虽然是事业单位用人制度的一项重要改革，同时也是事业组织关系的深刻社会变革。通过实行事业单位人员聘用制度，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘用关系转变。事业单位聘用制度的贯彻实施标志我国社会关系契约化从企业组织向事业组织的拓展 ，社会关系契约化程度进一步提高。社会关系的契约化有利于培养社会成员的自由、平等、独立、自治精神，普及和提高人们的现代法律意识。

　　二、事业组织人事争议处理的司法化

　　事业组织人事争议的司法化是指事业组织内的人事关系争议可以通过诉讼途径解决，争议当事人权利可以寻求司法保护。虽然事业组织与国家机关是两种不同功能的上组织，传统上我国事业组织的人事管理一直采取机关管理模式，事业组织一直被认为是半官方机构，许多事业组织工作人员被认为是国家公务员性质。事业组织的机关化特征，除了事业组织人员的任用制外，还包括社会关系冲突被称为人事关系争议的案件只能通过向行政机关申诉或提起仲裁解决。国家人事部1997年8月8日发布的《人事争议处理暂行规定》（人发[1997]71号）中第二条规定关于人事争议仲裁范围规定：（1）国家行政机关与工作人员之间因录用、调动、履行聘任合同发生的争议；（2）事业单位与工作人员之间因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同发生的争议等由人事争议仲裁委员会仲裁。事业单位工作人员同机关公务员一样采取仲裁方式解决与有关单位的纠纷，法律没有规定当事人对仲裁不服的可以通过诉讼途径解决，司法实践中，法院也以缺少法律为依据拒绝受理事业组织内人事关系争议，交由事业组织或其主管的行政机关通过申诉解决，或者依据《人事争议处理暂行规定》向有关人事行政部门申请仲裁。事业组织内争议不能通过司法途径解决，当事人权利不能通过司法途径进行救济，
国家机关和事业组织内部人事关系纠纷排除司法救济，其中理论依据是欧洲大陆公法中特别权力关系理论。特别权力关系理论是德国学者在19世纪提出来的。这种理论将公民与政府的关系划分为一般权力关系和特别权力关系。“所谓特别权力关系相对于公民与国家之间存在的一般权力关系，所产生的一种特殊的公法上的权利义务关系。” 公民或者基于法律规定，或者基于个人之自愿与国家行政主体产生特别的权力服从关系，因而产生特别之义务。公民处在特别权力关系中，与相关的权力主体是不平等的，其义务具有不确定性，权力人享有对相对人概括性下命令之权；其权利义务关系不是有法律规定，而由组织内部规章制度规定，不适用“法律保留”原则，有关组织即使没有法律授权，也可以限制公民法律权利，公民对有关组织行为限制其权利不可以提起诉讼寻求司法救济。

　　“特别权力关系理论，在德国奥托· 麦耶教授建立大陆法系的行政法学以后，风行接近达80年之久，才遭到德国行政法实务界的废弃。” 当代欧洲大陆公法理论以损及公民权利保障的理由废弃行政法中的特别权力关系理论。

　　我国行政法上一直缺乏特别权力关系理论，但是在实践中，普遍存在反映特别权力关系的规定，不仅反映关于国家公务员立法中，也反映有关事业组织立法，如《中华人民共和国教师法》等关于事业单位的立法中，规定教育机构内的争议案件通过申诉途径解决，没有规定教师对教育机构拖欠工资等侵害教师权利行为提起诉讼的规定。

　　在我国司法实践中，激起行政法学理论关注事业单位中特别权力关系理论是一个高等教育案件。 1988年北京科技大学学生田永以该大学拒绝发放毕业证为由，将北京科技大学告上法院，北京海淀区法院受理了该案件，并最终判决北京科技大学败诉，在我国，公立高等学校属于事业单位一种，该案件司法审理排除了以往大学对学生管理行为的不可诉性。“田永案”本身并不是一个典型的事业单位人事关系事例，作为学生的田永与大学的关系并不是教师与大学之间的人事关系，但是“田永案”审理引起社会对于事业组织内部特别权力关系理论的关注和反思，为从体制上的改变创造良好的社会氛围。2003年6月17日最高人民法院审判委员会第1278次会议通过《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释［2003］13号 ）的司法解释从制度上确立事业组织人事争议可以由法院受理。该司法解释规定：“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理； 当事人对依照国家有关规定设立的人事争议仲裁机构所作的人事争议仲裁裁决不服，自收到仲裁裁决之日起十五日内向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。一方当事人在法定期间内不起诉又不履行仲裁裁决，另一方当事人向人民法院申请执行的，人民法院应当依法执行。”

　 事业组织有关人事争议可以由法院受理，相关当事人的权利可以通过司法途径救济，标志着司法进入事业组织内部冲突，可以审查事业组织的“内部管理行为”。事业组织人事争议处理的司法化保证了事业组织聘用制的贯彻实施，没有事业组织争议处理的司法化，也就不会有真正的事业组织关系的契约化。事业组织人事关系争议处理的司法化体现司法管辖权的扩张，司法管辖权扩张是强化权利保障的逻辑结果，是法治化进程标志之一。

　　三、事业组织财政的多元化

　　事业组织财政多元化是指以公益为目的的事业财政不是单一公共财政，也可以是私人的投资，体现在投资以公益为目的事业组织的主体不仅仅是国家、政府机关，还可以是个人或私人组织。关于事业单位的定义，1998年9月25日国务院第八次常务会议通过《事业单位登记管理暂行条例》（252号）这样规定：“事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”“公益目的”和“公共财政”是事业组织两大突出特征，因此，可以将事业组织介定为国家投资的以社会公益目的设立的机构。这里为公益目的的宗旨显然是事业单位的根本特征，是区别以营利为目的的企业组织。关键的问题是以公益为目的的社会组织必须一定是以国有资产举办的，否定个人或者私人机构能否举办以公益为目的事业组织。在改革开放前，这种规定或许符合中国实际，那时国人都一穷二白，没有多少个人资产，也就谈不上举办以公益为目的的事业组织。改革开放之后，一些先富裕起来的人，本着财富来源于社会，用于社会的财富原则，有举办公益事业组织的愿望，又有举办公益事业组织的能力，任何一个社会都不能拒绝这样的要求。因此，在经过改革开放的今天，开放个人或私人组织举办公益事业组织是必然的趋势。顺应这一趋势，民办教育事业几露峥嵘， 第九届全国人大常委会第三十一次会议于2002年12月28日通过的《中华人民共和国民办教育促进法》第二条规定“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构”为民办教育，明确私人可以举办以公益为目的的教育事业，并规定民办学校与公办学校具有同等的法律地位。《民办教育促进法》的颁布实施从此改变了事业单位的理解，改变了只有公共财政才可以举办事业组织观念，明确个人或私人组织也可以投资以公益为目的事业，确立了事业组织财政来源的多元化。

　　四、事业组织地位的社会化

　　事业组织地位的社会化是指事业组织由官方组织到民间组织转变，确立事业组织独立于政府机关的社会定位。

　　事业组织构成的契约化体现事业组织是通过平等、独立、协商建立，事业组织是社会成员平等协商的产物，事业组织与其成员是平等的，不是凌驾于其成员之上的政府机构，事业组织是社会的，民间的，而不具有政府机关的性质，事业组织对其成员并不具有机关的行政管理权，并不享有公权力。
最高人民法院的司法解释明确事业单位人事争议可以通过司法途径进行解决，适用劳动法规定，决定事业组织人事关系争议属于民事案件，适用民事诉讼程序，这又进一步排除事业组织的政府机关性质，否定事业组织对其社会成员享有公权性质的行政管理权。事业组织对其工作人员并不享有像国家机关那样的行政管理权力，与其工作人员而是平等的社会主体。

　　投资公益目的事业组织的多元化加强事业独立性，将事业组织与政府机关分离出来，并削弱事业组织对政府机关的依赖性。过去事业组织都是由财政出资或者以国有资产举办，政府往往以出资人的名义加强对事业组织的控制，事业组织依附于政府机关，因而制约事业组织的独立性，公益事业投资的多元化，排除公益事业国家的垄断造成事业单位对政府的依附关系，实现事业组织的独立性。

　　事业组织人员的契约化、事业组织人事争议的司法化以及投资事业组织主体的多元化进一步促进事业组织的社会化，确立事业组织的社会主体地位。事业组织是独立于政府机构的社会组织。

　　我国事业组织的演变对于中国法治建设的意义是多方面的，既有积极的一面，也有需要我们解决的新问题。

　　首先，事业组织的演变表征我国国家与社会二元化建构的进展。事业组织社会地位明确以及独立性加强标志中国社会国家与社会二元化结构建构过程的进展，而国家与社会二元化结构的构造为实现法治国家打下坚实基础。当前国内关于建设社会主义法治国家的理论研究中，普遍认为国家与社会二元化是建设社会主义法治国家的社会基础。 事业组织是中国市民社会重要组成部分。“中国市民社会是由独立自主的个人、群体、社团和利益集团构成的，其间不包括履行政府职能、具有国家政治人身份的公职人员、执政党组织、军人和警察，也不包括自给自足、完全依附于土地的纯粹农民。在中国市民社会中，企业家阶层与知识分子是中坚力量。”
其次，事业组织在发挥市民社会发挥独特的作用。当前我国法治理论研究中，关于如何构建中国的市民社会，如何塑造国家与社会二元化结构，一些学者更多关注的是市场经济带来的独立的企业组织，关注企业组织在塑造国家与社会二元化中的作用，却在一定程度上，忽视事业组织在市民社会中的地位以及在实现市民社会功能中发挥的作用。 关于市民社会作用内部结构方面的研究成果还无法证明事业组织与企业组织在发挥市民社会制衡国家权力、形成民主政治的功能中，哪一种组织发挥更大的作用，但是，可以明确的是：独立的、社会化的事业组织在建设法治国家中具有独特的作用。 事业组织在我国法治建设中的独特作用主要体现在事业组织主要以知识分子为构成该类型组织的主体。知识分子中除了一部分投身于企业家行列或从事自由职业外，多存身于事业组织之中，“知识分子作为社会群体中的一个特殊阶层，既作为知识、思想、价值观念、意识形态等的构造者、诠释者与传播者，一般而言，其知识、思想与价值观念在社会的各个阶层中处于领先的与引导地位。” 他们“在教育、启蒙、文化建设、研究、理论指导等方面起着不可替代的作用，他们是推进和指导市民社会健康发展的知识源泉和动力源泉。” 事业组织演变，其独立地位的加强，一定意义上也可以说是知识分子独立地位的加强，知识分子独立地位的加强有利于强化知识分子主体性意识，激发其活力与创造性。独立的、社会化的事业组织在传播法治理想、培养人们法律意识、促进民主参与方面具有独特价值。

　　第三，事业组织演变还可以进一步分散社会权力，实现以权力制约权力，保障权利的法治目标。法治的精髓在于分散权力以制约权力，保障公民权利。社会权力是指社会主体（组织或个人）通过拥有物质的、精神的、组织的等资源而形成对他人的支配力或影响力。广泛意义的社会权力也包含国家权力在内，狭义的社会权力是排除国家权力之外的其他社会主体所拥有的权力。社会权力具有多种形式，可以体现为经济的、政治的、组织的、文化的权力形态。 社会权力高度集中的社会不是法治社会，它失去社会组织内部的分化制约造成组织与社会个体成员之间地位不平衡，个体的权利失去保障的屏障。独立的、社会化的事业组织在分散社会权力方面体现在两个层面，首先，事业组织与企业组织共同构筑完整的市民社会，实现国家权力与社会权力的分化，以社会权力制约国家权力，保障社会成员权利。其次，市民社会中，事业组织又独立于企业组织，独立的事业组织进一步实现社会权力在企业组织与事业组织之间的分权，以事业组织特有功能来制约企业组织权力，防止企业组织经济权力滥用，保障人权。以“公益”为目的的“知识密集”的事业组织与以“营利”为目的的“财富密集”的企业组织，在关注法治民主建设的目的和动机有不同，独立于企业组织，发挥不同于企业组织的功能，还可以进一步纠正企业组织过分功利性世俗性。

　　事业组织演变也为我国法治建设，人权保障、协调政府与事业组织之间关系方面提出新的课题。首先，需要关注独立后事业组织内部权利保障，就像需要人们关注企业组织内部劳动者权利保障一样。事业组织为了实现组织目标必须有组织规章，也必须具有对组织成员执行纪律的权利，问题是，事业组织规章性质及其与法律关系，由谁保证并负责监督其合法性，事业组织对其成员处分范围有多大，涉及公民基本权利的如何救济。事业组织演变引起学界的关注，部分宪法学者研究进行宪法救济的可能性，主张事业组织行为不得侵犯基本权利，公民基本权利不仅仅防卫国家权力，同时也防卫任何组织，即宪法私法化。其次，处理好政府与事业组织的之间的依法管理与依法自治之间的关系，加强对事业组织的规范、引导、管理，维护其合法权益。

　　事业组织形成的契约化、事业组织当事人权利保障的司法化、财政来源的多元化以及事业组织主体的社会化，必将有利推动事业组织从政府管制中独立出来，成为市民社会中独立、自主的主体，在实现权力分散、权力制与权利保障约功能中发挥更大的作用，为建设法治国家打下更为坚实的基础。

　　我国事业组织演变过程也许还谈不上“化”字，还不是彻头彻尾的变化，至少，这种变化已经初现端倪。这更加证明我国法治化进程是缓慢的、是渐进的，也是具体的。这种演变也是重要的，这是因为事业组织在整个社会关系中有相当的比重，我国事业组织数量、从员人数众多，分布范围广泛。另外，传统上的事业组织对政府过分依赖性以及政府机关对事业组织超强控制性，使得我国事业组织社会化、法治化演变进程更为艰难，因此，在一定意义上，我国事业组织领域法治化进程或许就标志中国法治化进程的节奏与成功与否。

　　参见：

　　1、周翼虎等著《中国单位制度》，中国经济出版社1999年出版。李路路等著《中国的单位组织——资源、权力与交换》，浙江人民出版社2000年出版。曹锦清著《走出“理想”的城堡——中国“单位”现象研究》，海天出版社1997年出版。

　　2、周新民：《中国行政法学原理》，中国政法大学出版2002年出版，第63页。

　　3、《田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案》，载《中华人民共和国最高人民法院公告》1999年第4期。

　　4、参见胡卫 丁笑迥主编：《聚焦民办教育立法》，教育科学出版社2001年出版。

　　5、 参见马长山：《国家、市民社会与法治》，商务印书馆2002年出版。

　　6、邓正来：《国家与社会》，四川人民出版社1997年出版，第7页。

　　7、 陶东风著：《社会转型与当代知识分子》，上海三联书店1999年出版，第1页。

　　8、邓正来著：《国家与社会》，四川人民出版社1997年出版，第7页。

　　9、参见[英]罗素著：《权力论》，靳建国译，东方出版社1988年出版。

原载《广东商学院学报》2004年第1期