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有待加强研究的十大国际法问题

 

刘振民(外交部条约法律司司长)

     1978年,小平同志提出了“大力加强国际法的研究”的号召。二十五年来,我国的国际法教学与研究取得很大成绩,但与我国的地位相比,与我国的发展相比,还有很大差距。本世纪头二十年是我国全面建设小康社会的重要战略机遇期,我国的和平崛起需要系统的理论、包括国际法理论的支撑。实际需求对国际法研究提出了新的挑战。我认为,有十个方面的问题需要我们加强研究。
1、国际法基本原则
  伊拉克战争是二战以来给国际法带来冲击最大的战争,使各国对国际法的作用产生怀疑,怀疑国际法能否约束大国。但这场战争并未动摇国际法的基础,相反,它唤醒各国更加重视国际法、重视联合国、重视多边机制。
  回顾冷战结束以来发生的海湾战争、科索沃战争、阿富汗战争和伊拉克战争,有许多问题需要我们反思,包括主权、不干涉内政、“人道主义干预”、禁止使用武力和自卫权等问题。
2、条约法
(1)国际条约在国内法中的地位
  我国已参加300多个国际多边条约,每年签订几百个双边条约。如何确保这些条约在国内的适用,特别是在法院的适用,一直是我国法律体系中未解决的问题,我国加入世贸组织后,这一问题更加突出。
(2)条约适用港澳两特区问题
  自从港澳回归以来,条约适用一直以实践为主。我们根据两个基本法为两特区承担了国际义务。另外,我们为两个特区还专门加入了一些条约,其中一些条约我们中央政府尚不具备加入的条件,这类问题在理论上应怎么解决。
(3)条约保留
  这是个老问题,但仍需关注。自70年代以来,国际趋势是禁止保留,以便国际规则普遍接受,但它妨碍了不少国家参与条约,影响到了一些条约的普遍性,如何妥善解决这个矛盾,仍需考虑。
(4)“准条约”文件
  这类文件包括三类,第一类是非官方贷款协定,对方是非政府机构,而我方为政府机构;第二类是为执行有关贷款协定而签订的项目协定,对方是国际组织,我方是政府或法人;第三类是友好城市协议,有几百个。应如何管理和规范这类文件?
3、外交领事、国际组织及国家豁免
(1)外交领事和国际组织的豁免
  从近年实践看,我们感到,《维也纳外交关系公约》、《维也纳领事关系公约》、《联合国特权与豁免公约》以及《专门机构特权与豁免公约》对特权与豁免均作了规定,但还不够,还有一些不清楚的地方。现在这方面的国际实践远远超越公约规定,往往是靠实践来推动。现在还存在各国通过签订领事条约扩大领事豁免的情况,我国也是这样,最早从中美领事条约开始,后来陆续有不少双边条约,把本来属于外交特权豁免的一些待遇扩展到领事领域。领事特权豁免与外交特权豁免之间的界限已经越来越模糊。国际组织的特权与豁免自冷战结束以来也有扩大的趋势。
(2)国家管辖豁免
  联合国国际法委员会制定的条款草案受到各方关注。各国已就条款草案中的实质问题基本达成一致。2004年联大有意就此制定公约。这个公约的制定会对我国的实践有什么影响?将来我们对国家豁免应该采取什么对策?在理论上还需要进一步研究。
(3)外交保护
  与此相关的是国际法委员会正在制定的外交保护方面的条款草案。其中主要涉及到的是公司、股东以及其他法人的外交保护问题,这个问题将来对我们会有很大影响,因为我国已逐渐成为一个很重要的外资输入国,同时,将来也不排除我们自己的企业走出去投资。遇到这类问题时:我们究竟保护什么?从西方发达国家来说,它们的政策很明确,就是不仅要保护公司、保护海外投资公司,还要保护股东,还要保护他们的法人。比如摩托罗拉是个美国公司,但行使外交保护的不一定是美国,还可能是英国、法国,因为这是一家跨国公司。随着今后经济全球化,跨国公司越来越多,我们能不能同意对股东的外交保护?这是一个很大的问题。外交保护中的老问题现在出现了新内容,需要我们解决。
4、与国家责任相关的问题
  国际法委员会成立伊始就开始编纂,到2001年完成条款草案。这是联合国历史上的大事,也是国际法发展史上的大事。2004年将拿到联大进行审议,讨论怎么处理这个草案,是制定公约还是通过决议,还是搞一个示范法?对该草案,我们有不满意的问题,但总体上满意,我们在处理一些外交事件的时候,也曾经引用过。国家责任涉及的往往是谁主导国际关系,它的实践就是由谁来主导。那么国家责任问题,是现在定下来好,还是拖一拖好,我们还需要研究。
  与之相关的是国际组织责任,这一部分是单独编纂的,已经编纂20多年,但是毫无成果。过去五年中,取得了一些进展。但在去年联大讨论中,一些国家提出这一问题根本不值得编纂。因为冷战结束以来,出现了各式各样的国际组织,尚不能用不成熟、不定型的国际实践来指导国际组织。
  第三个相关问题是国际法不加禁止的行为引起的损害赔偿责任。从1978年开始进行编纂,到90年代把这个条款草案分开,一部分叫预防,另一部分叫赔偿。2001年通过了《关于预防各项活动跨境损害的条款草案》。现在仍就损害赔偿问题进行编纂。争议比较大的还是赔偿范围,赔偿损失的标准,以及在损害赔偿过程中不同的参与者的责任分担问题。
5、司法协助
(1)司法协助的范围在扩大
  在民商事领域,《海牙送达公约》与《取证公约》是国际普遍适用的,但它们对民事和商事没有定义,因此带来各国实践的不同。有一些国家采用的概念包括刑事诉讼以外的一切诉讼,这是很宽的定义;有一些国家将刑事、税收和行政诉讼以外的一切事项作为民商事的定义,这是比较窄的。现在刑事方面的扩大趋势明显,传统的送达文书、调查取证以外,近年来,随着实践的发展,各种新的协助事项和协助形式越来越多,包括赃款赃物的提交,犯罪所得的冻结、扣押、没收和追缴等。去年制定的《联合国反腐败公约》、《联合国打击跨国有组织犯罪公约》在司法协助方面都有很大突破。
(2)标准问题
  例如引渡,过去最基本的原则就是在请求国和被请求国都要构成犯罪,但由于《联合国反腐败公约》和《联合国打击跨国有组织犯罪公约》两个公约的订立,这一标准被降低,这对打击犯罪比较有利,但给国家实践提出了一定要求。
(3)政治犯不引渡和本国公民不引渡原则
  这两项原则也因为上述两个公约的订立而做出了一些修改。
6、人权
  自80年代以来,人权在国际关系中的作用越来越突出,在各种谈判中都成为重要内容。人权条约最大特点是都存在监督机制,起初是报告制度和审查机制,缔约国都要向相关委员会提交报告。之后的新趋势是出现了强制查访制度,如《禁止酷刑公约议定书》规定,人权条约机构要去实地调查。酷刑之外,在其它领域如消除妇女歧视、保护儿童权利,也有加强调查的趋势。
7、海洋法
(1)三大海洋法机构
  虽然1982年《海洋法公约》统一了海洋法,但近来发展较快,问题也很多。公约设立了三个机构,海洋法法庭受理了十二个案件,多数为迅速释放被扣船舶。大陆架界限委员会根据《海洋法公约》第76条制定了一系列完整的审查外大陆架的新兴技术标准,并受理了第一个案件,是俄罗斯提出的,这种案件在2009年后会大量增加。国际海底管理局于2000年通过了它的第一部深海采矿法典之后,正在制定第二部探矿和勘探法典。
(2)公海渔业制度的发展
  《海洋法公约》通过后,一些发达国家及一些岛国对公海渔业的管理很重视。1995年通过了《关于保护公海鱼类种群的公约》,它对传统的公海原则作了一定修改,出现了许多区域鱼类组织,捕鱼自由受到限制。我国如何适应这一制度,应加强研究。
(3)公海生物多样性的保护
  这是一个新问题,是80年代以来人们在进行海底勘探活动时出现的。同时,随着人们捕鱼活动的增加,保护生物多样性越来越受国际重视。1992年《生物多样性公约》只适用各国领土范围,“雅加达授权”把公约扩展适用到专属经济区,但是公海生物多样性保护仍处于空白。如何解决,是适用海洋法体系还是生物多样性制度?
(4)打击海上犯罪与海上恐怖主义活动
  《海洋法公约》规定的是公海上的犯罪活动,而目前海上犯罪主要发生于近海或国家管辖范围以内海域。是否能为此扩大《海洋法公约》的适用?近年来又出现海上恐怖主义,能否将打击海上犯罪的制度适用到打击海上恐怖主义?
  美国通过《防扩散安全倡议》,试图组织与其志同道合的国家对被怀疑有走私大规模杀伤性武器嫌疑的船舶登临检查。这已引起国际社会普遍关注,因为可能影响航行自由。若这些国家滥用权力,当年的“银河号”事件可能再现。如果他们行使检查权,如何保护我国渔船和远洋货轮?
(5)专属经济区的登临权
  近几年这个问题日益突出,与我国外交利益有很大关系,如中美南海撞机事件、美国军舰来我国近海调查事件、日本在东海击沉不明国籍间谍船事件。专属经济区上有无飞越自由?与公海有何不同?碰到这类事件如何处理?
8、国际刑事法院
  2003年3月18日法官就职,6月检察官上任。目前法院正在制定内部条例,有可能于2004年受理第一个案件,法院将开始实际运作。
  我们面临的问题是,我们需要作为观察员进一步关注其发展,并参加侵略罪定义的制定工作。同时,我国作为非缔约国未承担任何义务,但应该考虑国内法上对打击《罗马规约》所规定的犯罪的立法有无漏洞。我们关心的补充性原则问题首先应该在国内法上解决。
9、环境法问题
(1)环境法与其他领域的交叉或冲突
  90年代以来,随着各种国际公约的签订,各国已认识到这些公约有不协调之处。现在最突出的是环境与贸易规则的冲突,这也是世贸组织多哈回合谈判启动以来最难的问题。我们应重视环境因素成为贸易的非关税壁垒问题,同时要重视世贸组织在环境问题上已经作出的判例研究。
(2)环境损害的责任赔偿
  各种环境公约都有这方面规定。但在哪些领域应有损害赔偿、哪些领域没有,均应研究。
(3)环境公约的履约机制
  目前十几项环境公约中,有几个公约建立了履约机制,如《保护臭氧层议定书》、《气候变化公约京都议定书》、《斯德哥尔摩公约》等都建立了履约机制。这些机制将来能否推广?有何影响?有何缺陷?下一步怎么办?这些问题均需研究。
(4)国际排污权交易制度
  美国有类似制度。我国国家环保总局在十几年前也曾借鉴此制度,在二氧化硫的排污问题上做出一些规定。现在面临的比较大的问题是《气候变化公约京都议定书》确立的温室气体排放贸易制度,把排放贸易提升到了国际层面。这个制度尚未建立起来,因为《京都议定书》尚未生效。但作为一个制度,将来在其他领域还会出现,也就是说,污染是否是一项权利?能否转换为商品?按照《京都议定书》,它也是将污染通过排放贸易转换成一种可以售出的商品。按照这个理论,整个国际空间将是一个公共财产,各国要如何分享?有人认为,排放贸易制度将来可能是世贸组织确定的三大贸易制度之外的另外一种新型贸易制度。但与其他贸易不一样,排放贸易的基础是各国首先应就排放空间进行分配,在排放空间分配权取得之后,才能进行贸易。我们应加强这方面的研究。
(5)共享资源问题
     国际法委员会前几年开始研究此问题并进行编纂,但避开了最有争议问题,先把地下水作为共有资源来管理,而避开了石油和天然气这类敏感问题。
10、欧盟法律制度研究
  2004年欧盟将扩大10国,将成为25国的一个区域组织,是欧共体成立以来最大的扩大,这奠定了欧盟进一步扩大的基础。欧盟一体化的加快,从经济一体化发展到政治、外交、防御一体化,从整个国际关系来说是件好事。若欧盟真能实现其政治一体化,它将成为世界上真正的一极,对稳定国际关系、对维护稳定的国际法律秩序有积极作用。另一方面,它对其他地区的区域一体化也产生一定影响。 如非洲联盟已成立,亚洲区域合作也在其影响下迈出了很大一步。
  需要我们分析和研究的是欧洲一体化对主权概念的影响。欧盟一体化后,其成员国继续存在,因为它不可能成为一个欧洲合众国,但其成员国的主权会受很大限制,从而会引发它们对主权概念理解的变化;当它们的理解发生变化后,它们还会将其理解向其它国家推广,这会对未来国际法的发展产生影响。与此同时,欧盟的发展还会对国际组织的地位发生影响,现在欧盟在签条约时还是用“欧洲共同体”的名义,但现在只是过渡期,欧盟迟早会真正完全取代欧共体。

原载《法学研究》2004年第2期



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