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WTO与证券监管理念

作者:陈岱松
 
    中国证券市场经历了十多年的飞速发展,发挥了优化资源配置的基本功能,取得了可喜的成就。但是,我国证券市场的问题也日益积累,违规案件频频爆出,规范市场、发展市场成为目前证券界最迫切解决的问题。
    2001年12月,经过十五年艰苦不懈的努力,中国终于成为世界贸易组织(WTO)的正式成员。WTO倡导建立自由、平等、开放、公平竞争的市场环境,这也是我们建立市场经济所应遵循的要求。中国的证券市场在中国加入WTO之后,按照WTO规则的要求将逐步对外开放,而证券市场的开放程度则取决于证券监管能力。市场的成熟和规范是我们能否承受开放以后激烈竞争的关键。应对WTO挑战,中国首先应当建立健全的监管体制,建立有序、多层次的监管体系。在此背景下,证券监管再次成为舆论关注的焦点,2001年也被称为中国证券市场的"监管年"。国家证券监管机构在加强监管工作的同时,提出树立正确的证券监管理念。证券监管理念的提出,是对近几年来证券监管工作的一次全面的思考。

证券监管理念的提出

    理念一词是法理学、法哲学上的用语,与思想、精神词义相近。一般理解,理念是一种理性的认识,是上升到一定理论高度的的观念。也可以说,理念就是一种指导思想、目标或原则。
    证券市场对理念一词的应用十分普遍,市场理念、投资理念、经营理念监管理念等等。而监管理念则是最受重视的概念。监管理念是监管者开展监管工作的目的、要求和行动指南,是证券监管工作的指导思想。证券市场国际上一些证监会每年都要出一个年度报告阐述其理念,在香港,对每个进证监会工作的人都要作一个关于"理念"的报告。正是基于共同的监管理念,1998年9月证监会国际组织在内罗毕会议通过了一项国际监管的标准--《证券监管的目标与原则》。
    在原来的监管模式下,证券监管作为一种运用法律对证券市场进行有效调控和维护的手段,往往更多地被理解为国家权力在证券市场的行使,侧重于监管的具体措施,而忽视对监管的目标、功能、体系等深层次的思考。现在,我们的监管机构也开始使用"监管理念"来审视我们的监管工作。 "监管理念"的提出,让我们对证券监管有一次全面、系统的审视和剖析,这对证券监管大有裨益,有利于证券市场真正走上规范和健康发展的道路。

证券监管理念的运用

    监管一般被认为是监管主体为了实现监管目标而利用各种监管手段对监管对象所采取的一种有意识和主动的干预和控制活动。监管主要包括四方面的要素,监管主体、监管目标、监管对象和监管手段。由此可见,监管理念并没有被看作监管的要素,但是,每一监管要素都受到监管理念的影响,监管理念渗透在每一个监管要素之中,并且自始至终贯彻在整个监管的过程。
    证券监管具体主要是从以下几方面来理解:
    1、监管的主体,即谁监管。在一国中,往往有专门的机构负责对证券市场的监管。例如,美国是证券交易委员会(SEC),香港是证券及期货事务监察委员会,我国是中国证券监督管理委员会。每一个监管机构作为监管规则的制定者和实施者,都会确定自己的监管理念。监管理念是监管主体开展监管工作的指导思想,是所有监管活动的前提和基础。
    2、监管的目标,即为什么监管,明确的目标是监管得以开展的前提。一般对证券市场监管的目标主要是两个方面:1、保护投资者的合法权益;2、维护市场系统的稳定、有序和效率。监管理念和监管目标常常被等同看待,监管理念和监管目标其实不是同一层面的用语。监管理念指引监管目标的制定,监管目标是监管理念在监管活动中的具体表现。
    3、监管的对象,即监管什么。证券监管的对象主要包含以下两方面:一是证券市场参与者:包括发行人、上市公司、投资者、证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券服务机构(包括证券投资咨询机构、资信评估机构),以及为证券的发行、上市或者证券交易提供服务的法律服务机构、审计服务机构和评估服务机构等。二是证券市场发生的行为和活动,包括证券发行、上市、交易、退市、信息披露、收购等等。证券市场参与者在证券市场所采取的行为及活动都应当是监管的对象。监管理念是监管主体对整个监管活动的认识和安排。监管对象就是依据监管理念来确定的。对于证券市场发生的行为和活动而言,不同的监管理念却可能决定它们作为或不作为监管的对象。
    4、监管的方式,即怎么监管。主要应当包括两个方面:一方面是监管制度的建设,证券监管制度主要以两种形式存在,具有强制约束力的法律法规和行业的自我约束规则;另一方面是采取监管的具体手段,法律手段和行政手段是证券监管的主要方式。证券监管理念直接决定证券监管的方式,监管理念在证券制度上会得到充分的体现,每一个条文都渗透着监管理念,是以法律的形式确立监管者的地位,保障监管行为的实施。并且监管主体在制定法律法规的同时,也确立了监管的模式,从世界各国来看,证券监管的模式,无外乎是政府主导型、行业自律型以及政府监管和行业自律相结合的中间型三种。各国监管理念的差异决定监管模式的不同,而上述的监管模式也体现了各自的监管理念。
    因此,证券监管理念并不是单一的要素,而是证券监管主体对监管活动全面的认识和对监管其他要素的系统安排,渗透到证券监管的每一个环节和每一个角落。证券监管理念是证券监管工作的关键。

我国证券监管理念的沿革

    监管是市场规范中发展、发展中规范的保障,如果没有监管就没有今天繁荣的证券市场,因此,我们的证券监管功不可没。但是,我们也看到,证券市场存在种种令人堪忧的问题。违规行为充斥市场,信息披露不真实的存在,上市公司治理结构不完善,券商挪用客户保证金,机构操纵市场证券中介机构违背职业道德与上市公司共同作弊,严重侵害中小投资者的利益;证券监管力度不够,对违规行为的查处滞后而无力, 这些问题和缺陷的存在原因是多方面的,但是其中重要的一点就是,我国的证券监管理念一直存在一定的偏差。过去,证券监管更多偏向于为搞活国有大中型企业服务,证券发行监管以行政审批、额度控制为主要手段,证券监管是监管机构对市场的直接控制等等。
    1、证券监管机构的功能定位--证券监管为搞活国有大中型企业服务
    上个世纪80年代,我国开始探索建立证券市场,建立证券市场的初衷主要是为国有企业改革而考虑的,国有企业在证券市场中受到政策的倾斜和特殊的照顾,证券市场成为国有企业脱贫解困的重要渠道。因此,"为国有企业保驾护航"曾经是我国证券监管机构的一项重要职能。但是,我们知道,健康的市场不仅要求制度完善、行为透明,而且必须做到参与主体平等、监管机关公正。监管机关职能的特殊要求导致监管的独立性不能保证,监管的公信力受到怀疑,正如有些学者认为,中国证监会既是教练员又是裁判员,这种监管体制带有太多的行政色彩,难于在市场中保持其独立和公正。
    2、行政主导市场--证券发行监管以行政审批、额度控制为主要手段
    建立和发展证券市场正是中国从计划经济向市场经济转型的时期,因此证券监管具有浓厚行政特色,尤其是在发行监管方面。证券发行实行行政审批制,以行政手段来主导和分割市场。正是由于行政审批制度带有强烈的计划色彩,其缺陷显而易见:首先,规模控制和实质审批使得证券发行行为难以市场化,从而扭曲了优化资源配置的市场基本功能。其次,地方和部门的额度分配明显是一种部门利益的行政分配,并且地方政府在行使选择权时往往受到地方利益的影响而不能确保公正。第三,行政审批制使得投资者利益保障机制低效运作。
    3、重视政府监管,忽视自律作用--证券监管是监管机构对市场的直接控制
    我国的证券监管体制经历了从多头到统一、从分散到集中的过程。目前是以中国证监会为监管机关,实行垂直领导,对全国证券市场实行集中统一监督管理。政府统一监管具有体现监管权威、防止相互扯皮的作用。但是,由于在证券市场创设之初就带有浓厚的行政色彩,政府统一监管往往体现为监管机构对市场进行全面而直接的控制。由此,一方面,监管机构在拥有职权的同时,也承担了太多的责任,涉及市场的方方面面,从而忽视了证券市场的自律监管作用。比如,我国对证券的发行和上市实行联动机制,证券交易所仅是依照程序要求安排企业上市的时间和具体方式,甚至没有得到对企业的上市发表意见的授权,忽略了证券交易所的自律管理功能。而证券业协会作为法定的自律组织,在市场上也少有发言的机会。至于证券公司和其他中介机构的自我风险控制作用,就更不足提了。但事实上,证券市场却存在政府监管所不能够及的"死角",政府监管不能解决所有的市场问题。另一方面,证券监管机构为应对变化迅速的市场拥有自主裁量权,但是,监管机构在没有既定标准的制裁中,往往出现过多的随机式惩处,这反而破坏了法律的严肃性。
    证券监管理念的偏差使得我们的证券法规或者不完善或者朝令夕改,同时也使我们的监管机关的定位、监管方式等都处于不确定状态。这也是监管权威受到挑战的重要原因。

我国证券监管理念之重塑

监管理念对我国证券市场的意义如此重要,因此树立正确的证券监管理念应当是我们理论界和实践界共同的追求。"短短十几年,中国证券市场在艰苦的探索中取得了重要的进展,伴随着国家经济转轨,证券市场体制在变,观念也在变。"证券监管的作用也受到越来越多的重视,同时 "监管机构也逐渐体会到自己应该做什么,不应该做什么"。 证券监管理念也随着市场的迅速发展和问题的不断得到显现而受到更多的关注。树立正确的监管理念是我国证券市场健康发展首要条件,也是监管工作的重中之重。笔者仅就监管理念提出一些观点,以期引起更多的关注和讨论。
    1、保护投资者的合法权益
    一方面,证券市场投资者是证券市场的重要参与者,是证券市场得以建立和维持的资金来源,只有保护投资者的合法权益,树立投资者对市场的信心,证券市场才有源源不断的资金进入,有了资金来源,证券市场才能发挥筹资和资源配置的功效,才能繁荣与发展。因此投资者的合法利益应当得到保护。另一方面,积极参与证券市场的投资者、特别是中小投资者往往是分散的个体,在市场中处于弱势地位,是市场的弱者。因此,在市场失灵或失控的时候,守法的投资者特别是中小投资者市场中常常是最大的受害者。通过监管的手段使得投资者能够平等地获得信息,同时对市场违法违规行为的查处,维护市场正常秩序,也体现了对投资者的保护。为了维护真正意义的公平,特别强调保护投资者的合法权益是完全必要的,保护投资者的合法权益应当作为监管的主要目的和最终目标。
    2、明确监管机构的职能,保证证券监管的独立性
    监管机构作是规则的制定者和执行者,其职能就是保证市场的平等、公开以及公正地对待所有的市场参与者。因此,监管机构应当是独立的裁判员,而不能兼任教练员,也不应当带有任何倾向,袒护某些市场参与者。因此,我们必须改变原有的行政管理体制和模式,尊重和维护市场的内在机制,真正做到保持证券监管的独立性,使监管机构成为证券市场的公正"裁判员"。
    有学者认为,我国证券市场设立的初衷就是为国有企业的改革服务,而且国有企业改革是当前我国经济体制改革的中心,因此,我国证券市场的上市公司也必然以国有企业改制上市企业为主体。否则,证券市场就没有生存的根基。诚然,证券市场客观上是为国有企业的改革提供了舞台和空间,其在以往和以后都将发挥其应有的作用。但是,目前我国证券市场的发展却不应仍然建立在为发展国有企业的根基之上,它应当真正发挥其作为市场的正常功能,服务于所有合法的市场参与者。监管机关也应当公正地对待所有的参与者,维护和体现市场自由、平等的真正内涵。事实上,我们的监管机关也已深刻地认识到这个问题,提出"证监会要’回归’监管者的位置","并且将积极稳妥地推出一系列市场化取向的改革措施,顺应经济全球化和科技进步的潮流,在稳妥和稳健发展的前提下,在合适的时机用合适的方式解决好历史遗留问题。
    3、建立完善的监管体系,充分发挥市场参与者的自律作用
    完备而富有效率的市场监管体系是证券市场迅速发展和持续繁荣的重要因素。由于证券行业的复杂性,监管主体过于单一,容易造成监管成本高、效率低。单一地依靠政府监管或行业自律的监管模式都存在一定的缺陷,因此,在各国实践中,一些以前实行政府主导型和行业自律型监管模式的国家逐步开始重视综合运用两种监管模式,使之相互取长补短,发挥各自的优势,从而使证券市场监管更加完善、富有效率。
我国是实行由国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一的管理,属于政府主导监管型。在开放的国际环境中,各国证券监管相互借鉴,共同发展。我国也应借鉴其他国家的先进经验,重视行业自律,发挥市场参与者的自律作用,完善整个监管体系。这已引起监管机构的足够重视。中国证监会主要负责人表示,"在监管和自律的框架里,自律将起到非常重要的作用。""证监会将实行分层次监管,证券业协会逐步承担实质性监管任务"。证券交易所作为证券自律组织,应当充分发挥其一线监管的功能。我国证券监管体系应当是:中国证监会作为全国性的证券监管机构,对全国证券市场实行统一监管,中国证监会加强对证券交易所、证券业协会、参与证券服务中介机构的监管以及对各地的派出机构进行管理;全国三十多个证监会派出机构主要针对当地的拟上市公司进行监管;证券业协会加强对作为成员的证券公司自律监管;证券交易所对上市公司以及交易所的会员单位进行实时自律监管;证券公司对拟上市公司和上市公司再融资实行承担内部核查的职责;证券服务机构对所服务的机构和项目承担核查的职责;形成全国统一,多层次,证券主体积极参与的证券监管体系。
    另外,证券监管还应针对以前监管存在的一些问题,不失偏颇,平衡施力。坚持做到:
    1、市场准入与退出机制并重,强调持续监管。2001年 10月刚刚颁布的《首次公开发行股票辅导工作办法》,体现了监管机构重视市场服务机构的内部控制作用。要求证券公司加强对发行项目的审查和培育,在市场准入方面控制市场风险。而2002年1月1日将实施的《亏损上市公司暂停上市和终止上市实施办法(修订)》则是对上市公司退市作出详细规定,形成了良好的市场退出机制。而对上市公司的持续监管的重点是推行强制信息披露制度。
    2、加强程序要求,并重实质审查,有条件逐步减少实质审查。重视形式审查和规范程序要求是先进国家证券监管的的成功经验,值得我们借鉴。但是,由于我国的投资者的风险意识还有待提高,投资理念有待更新,投资者的素质教育还是监管部门的工作重点,因此,立即放弃实质审查,完全采用形式审查和程序控制,往往造成风险累积,引起市场恐慌,因此目前的发行核准制仍将采用,但应更加强调程序方面的要求,并逐步减少实质审查。
    3、制度建设与司法执法并重,监管机构一方面要加强监管制度建设,坚持程序公开、市场主体平等,建立中小股东诉讼和派生诉讼机制,完善民事赔偿制度和惩戒制度;另一方面,也要重视人员培训,素质提高,建立完善的执法体系,或者赋予监管机关更多的行政调查权力;或者建立由证券监管部门和我国司法机构全面合作的机制,真正能及时有效地查处市场违规行为。
    4、事前指导与事后处罚并举。我国证券市场处于发展初期阶段,参与主体逐步走向成熟,但是整体素质有待提高,如果一味强调事后监管的重罚惩戒作用而放弃监管机关引导和提高市场参与者的素质,势必可能造成违规行为的普遍存在,而不能体现事后重罚的威慑警示功效。当然,上述市场退出机制的形成有利于事后审查的实施。
    我国的证券市场刚刚起步,在应付风险、业务管理和市场监管能力与国际化要求还有差距。因此,只有认清中国证券市场发展的不足,正确树立监管理念,秉承"公开、公平、公正"的三公原则,敢于监管、善于监管,依法监管、规范市场,才能促进证券市场逐步壮大发展,保障我国经济持续稳定增长,更好地迎接新世纪经济全球化的挑战。

《上市公司》 (2002年第三期)



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