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WTO体制下中国高新技术产业发展的税法对策(上)

作者:刘剑文 熊伟
 

世界贸易组织( WTO)依赖于由成员方共同接受的、旨在促进国际贸易和投资的一整套规则体系的维系和支持,任何一个有志于加入或已经成为其成员的国家和地区都不得不考虑消除自身法律与WTO所设定义务的冲突,以保证WTO协定及各项议定书的内容统一顺利地实施,促进世界多边贸易体制健康稳定的发展。然而,除此之外,WTO所含括的绝对不仅仅限于这些规则和义务的简单累加,实际上,它只是凭籍这些具有约束力的国际法规范为各成员的对外贸易和投资提供一个自由开放、公平有序的竞争环境,至于能否达到通过加入世界经济一体化而繁荣经济的目的,完全靠自身的努力和奋斗。加入WTO本身并不是目的,它只是我国开拓发展空间的一种手段。如果不能把握自由开放的多边贸易体制给我国提供的机会,或者无力防范和抵御其给我国带来的风险,那么,加入WTO对中国不仅不是福音,反而是一场灾难。因此,面对中国加入WTO的新形势,中国法律的应对之策也决不是单纯地寻求与WTO规则以及中国政府所承诺义务的契合与接轨,更为重要的是,充分利用法律所具有的宏观经济调控功能,为我国企业的发展提供良好的法治环境和强大的政策支持。本文所谓的“WTO体制下高新技术产业发展的税法对策”即是从这层意义上展开论证的。

(一) WTO体制下税法支持高新技术产业发展的必要性及可行性分析

世界即将步入知识经济时代, [1]这是人类发展史上继以使用人力资源和土地资源为特征的农业经济时代和以使用能源机器为特征的工业经济时代之后的第三个经济时代。在这个时代,人类的经济发展将比以往任何时候都更加依赖于知识的创新、扩散和应用,以知识密集为特征的高新技术产业在社会中的地位和作用日益突出,科技进步作为国民经济增长要素的重要性与日俱增。与此相适应,WTO体制下的经济竞争也开始从对资源和资本的抢夺转向对科技与知识的挖掘,西方诸国近年来的发展实践,尤其是美国在20世纪80年代后期以来经济的再度崛起充分显示:在21世纪的世界经济舞台上,一个国家或地区综合实力成长的主要支柱必然是高新技术产业。[2]

高新技术产业是一种具有正外溢性的产业。 [3]企业的创新成果不仅是企业自身持续发展、拓展市场的坚实基础,也是一个国家繁荣兴旺的重要保障,因此也是国家的财富。虽然国家通过建立知识产权法律制度来防止他人对创新成果的无偿利用,以保护开发者的利益,但是知识产权保护都是有期限的,当保护期届满时,技术创新仍然可以被公众自由任意使用,为社会共享。更何况,即使在知识产权的保护期内,技术的使用在给发明人带来高额回报的同时,也会促进相关产业技术水平的提高和工艺水平的更新。这样,发明人的部分利益不可避免地外溢了,因此有必要得到补偿。当受益对象不确定、缺乏市场途径进行补偿时,政府应当以财政支出的形式予以回应,以鼓励和保护企业技术创新的热情。与此同时,高新技术产业创新活动的全过程都充满了风险。因为技术的“高”和“新”永远都是在某一时点上的相对概念,如果企业在技术开发方面停滞不前或稍加松懈,就无法继续保持技术上的领先地位。加之高新技术产品的市场寿命周期短,如果不能尽快收回投资,获得效益,就有可能被更新、更先进的替代产品挤出市场。正因为这种无处不在、无时不在的巨大风险,使得企业家和投资者都对高技术创新顾虑重重,需要社会创造必要的风险分担机制,以消除高新技术产业的后顾之忧。

正因为在 WTO体制中,高新技术产业对增强一国的经济竞争力如此至关重要,再加之产业本身的正外溢性、高投入、高风险、高回报的特点,使得高新技术产业的发展远非单纯的企业行为,它应当在政府的宏观经济视野中占据醒目的地位。政府不仅要给高新技术产业本身提供支持,还必须着力从政策优化、基础教育、环境改善及法治建设方面入手进行全方位调整,为高新技术产业的发展发挥不可替代的作用。不过这种作用一般不是通过对技术创新活动的直接参与来实现,而是体现为制定各种宏观政策并贯彻实施,如制定高新技术产业发展计划,建立主体多元、渠道畅通的融资体系、建立和完善适于高新技术产业发展的宏观环境,引导和形成适应市场竞争需要的企业创新机制等,其中,使用最普遍、最直接有效的无疑是税收优惠。这不仅表现为税收优惠方式几乎为世界上大多数国家所采用,更因为其他措施的实行,如风险投资的建立、社会环境的改善、企业创新机制的形成、科技人才的培养等,都在不同程度上需借助于税收优惠手段才能实现其效果。税收优惠也就成为了一国税法促进高新技术产业发展的核心内容。

税收是一个法律范畴,它规定着国家与纳税人之间的权利义务关系,并进而对一国经济发展发生重要的影响。虽然在一般情况下经济的发展水平决定着税收的规模和税法的要素结构,但是税法也对经济发展产生反作用。随着时代的发展,科技进步对经济增长的贡献越来越大,高新技术产业的发展水平对税收规模的决定作用也越来越突出。而税法对高新技术产业发展的反作用即表现在,当税收法律制度适应高新技术产业的发展要求时,就会促进其发展;反之,就会起阻碍作用。这种反作用机制的运作则主要通过税法所规定的企业税收负担以及对产业结构、产品结构、技术创新投入的影响体现出来。税负高低直接决定企业税后可支配收入的多少,税负越低,企业吸纳新技术,从事研究开发的能力就越强,企业就能不断地进行技术及工艺创新,保持良好的发展势头。而影响税负高低的因素除了税率之外,主要就是各种不同形式的税收优惠措施。根据不同行业及技术的特点选择组合不同的税收优惠形式是降低高新技术产业投资风险、提高技术创新积极性和促进高科技人才脱颖而出的有效手段之一。

(二)税法支持高新技术产业发展应遵循的原则及可供选择的方式

尽管从原理上分析,税法对高新技术产业的发展可以起到非常重要的促进作用,但是这种效用的真正有效发挥还有待于税法密切结合高新技术产业的特点调整和改革自身制度,因此,遵循以下原则对税法与高新技术产业相辅相成的发展具有重要意义:

1.间接优惠为主,直接优惠为辅。直接优惠方式主要是减免税、先征后返等,其特点是造成税收收入的直接减少,较易引发避税行为。间接优惠方式主要是加速折旧、投资抵免、亏损结转、提取风险准备金等。它们虽然在一定时期内会导致减缩税基,但有利于鼓励企业增加科技投入、更新设备、积极创新,从而推动经济更快发展。税法对待高新技术产业宜坚持间接优惠为主、直接优惠为辅的原因可以从高新技术产品的生产过程得到说明。高新技术产品的生产一般需经历开发、实验、规模生产三个过程。在产品研究开发阶段,风险最大,设备费及科研人员的费用都很高,此时最需要税法支持的是将税收优惠的侧重点放在机器设备的加速折旧、研究开发费用的扣除等间接优惠方面;在中间试验阶段,企业的风险仍然很大,对资金的需求依赖性越来越强,此时税收优惠应侧重于投资抵免、亏损结转、提取风险准备金等。当企业进入工业化规模生产以后,尽管还存在着产品推广方面的市场风险,但风险已大大降低,企业开始具备偿债或较高盈利的能力。此时税收优惠的重点应在于弥补以前年度亏损,鼓励将盈利再次吸引到科技风险投资上来。因此纵观高新技术产品生产的整个过程,税收优惠应以间接优惠为主。

2.过程优惠为主,结果优惠为辅。所谓过程优惠,是针对高新技术产业的高风险性,对创新的过程给予优惠。而结果优惠则是指对已经是高新技术的企业所取得的创新收入少征或免征税收。过程优惠鼓励技术创新的过程,鼓励人们加大高新项目的技术开发、资金投入及人才培养,即使创新未有成果,在过程中也能享受到税收优惠,使研究者感觉到国家与自己共担风险,刺激了开发人员继续努力的决心和勇气。而结果优惠则带有以胜负论英雄的味道,如果研究开发过程结束不能产生科研成果,或者成果不能立即转化为生产力,在工业生产中加以运用,甚至于虽已进入大规模生产,但由于市场认同度暂时较低无法实现赢利,都会导致与税收优惠擦肩而过。不难想象,由于高新技术项目生产过程的特殊性,在研究开发和试验等最艰难最需要国家支持的时候,倘若采取结果优惠方式,则由于创新过程本来还无结果,所以无论优惠种类有多少、优惠幅度有多大,该项目都不能实际享受,而过程优惠所带来的加速折旧、投资抵免、提取风险基金或技术开发基金等方式却无异于雪中送炭,因此,过程优惠比结果优惠更能发挥税法对高新技术产业的促进作用。

3.产品或项目优惠为主,企业优惠为辅。按照我国目前对高新技术企业的认定标准,高新技术企业是指企业技术性收人与高新技术产品产值总和占本企业当年总收入50%以上的企业,由此可知,高新技术企业生产的产品并非都是高新技术产品。而且,高新技术产品仍有技术密集型和劳动密集型之分,企业虽然最终生产的是高新技术产品,但技术含量可能是由上一个环节的企业完成的,本环节只是简单加工,如电脑装配等。因此,对高新技术企业普遍施惠,容易导致优惠的泛滥,形成企业大而全的局面,不利于社会专业化生产,也容易导致避税行为的发生,造成国家财政收入的流失。最为严重的是,对高新技术企业中的非高新技术产品给予优惠,对于其他生产同类产品的普通企业是一种不公平的待遇,必将导致竞争环境的扭曲。如果将税法扶持高新技术产业发展的重点从对企业的优惠转移到对项目、产品的优惠上来,上述问题便会迎刃而解。以项目、产品而非以企业作为优惠政策的载体,使得任何企业,包括中小企业,只要愿意从事新产品与新技术的开发与研制,都有资格享受国家的税收照顾,这样才能创造一个机会均等的创新环境,使得以少数技术专家的研究开发为主力、资金较少但集中开发某个项目或某件产品的中小企业成为风险投资的主体具备了可能性。

高新技术产业税收优惠的主要形式有:

1.税收减免。即为鼓励纳税人从事科研活动或生产高科技产品而对其从中获得的利益实行一定期间的减免税,一般适用于所得税优惠,包括企业所得税,也包括个人所得税。税收减免的好处在于从已经计算出的应税数额中直接扣除全部或部分,使纳税人非常直观地感受到国家对自己所从事的事业的支持,并从中获得实惠,因而可能产生更大的积极性,以此达到国家的宏观经济调控目的。然而税收减免是一种直接优惠和结果优惠,它对于生产过程相对简单、收益比较稳定、获利市场周期较长的企业作用力较大,但对于前期开发研制投入多、周期长、风险大的高新技术企业吸引力较小。正因为如此,在采用这种形式时,应当将税收减免的起算期定在“开始获利的年度”,以缓和其适用过程中的不适应性。

2.费用扣除。即允许企业将用于科研、实验的投资按比例从应税所得额中作为费用扣除,以减轻企业负担。普通企业在所得税法中也存在费用扣除制度,但由于许多费用的受益超过了一个纳税年度,因此一般应当在税法规定的年限内分期摊销。而国家为了支持高新技术产业的发展,帮助其克服最为困难的科研、实验时期的技术风险和资金紧张,一般允许科研开发和试验设备的费用当年据实冲销,从而在当期缩小了税基,减少了应纳税额,实际相当于国家为其提供了以延期纳税为形式的无息高风险贷款。因为一旦研究失败,国家税款也随之流失。税法对高新技术产业在费用扣除方面的优惠还不仅如此,在一些国家,包括中国,甚至规定了超额扣除,允许企业扣除超出实际科研、实验费用的金额,以达到更大程度地鼓励企业从事风险投资的目的。如加拿大对从事高新技术产业研究与开发发生的当期费用准许在发生当年按100%直接冲销,同时纳税人可以额外扣除其前三年平均支出水平的50%,作为增加其研究与开发费用的附加津贴;我国也规定了允许企业研究开发费用按150%比例扣除,但其适用范围仅限于研究开发费用比上年增长10%以上的盈利企业。

3.税前列支。即允许企业在计算缴纳企业所得税之前提取一定的费用,用于科技开发等风险投资项目或产品,如科技开发基金、风险投资基金等。一般情况下,企业提取这些费用应当从税后利润中列支,而税法允许税前列支则意味着国家以减少税收的方式对企业所从事的这些事业的支持。如韩国税法规定,一般企业按营业收入3%、技术密集型企业按4%的比例在税前提取“高新技术开发基金”,用于企业高新技术的开发即属此例。

4.投资抵免。即允许企业直接从应纳税额中扣除用于科技投资的一定比例的支出。由于比例是固定的,因此企业前期科技开发的投入越多,税额扣除就越多,税后可支配利润也就越多,这对于鼓励企业从事技术创新,加大风险投资是具有明显的刺激和引导作用的。为了更清晰地表明国家鼓励高新技术产业发展的意图,有些国家在适用税收投资抵免时只规定了对增加投资的一定比例才允许扣除,如果维持现状仍然无缘享受。如美国国会1981年通过的《经济复兴税法》对高新技术开发研究规定,凡是当年研究与开发支出超过前三年的研究与开发平均值的,其增加部分给予25%的税收抵免,该项抵免可以向前转回3年,向后结转15年。

5.税收豁免。即将某些科技活动或科技项目不列入课税范围。与税收减免相比,税收豁免意味着这些行为虽然获得收益,但不在税法的管辖范围,因此纳税义务从来就不会发生;而税收减免则意味着这些行为获得的收益属于税法的管辖范围,且纳税义务已经发生,国家应当取得的税款相对确定,只是出于发展高新技术产业的目的才放弃部分或全部税收利益。由于税收豁免排除了税法的管辖权,因此,除非修改税法,重新将其纳入征税范围,否则这种措施是没有时间限制的。而税收减免在许多情况下是有期限要求的,期满之后即需正常纳税。所以相对而言,税收豁免不如税收减免的机动灵活性强,在国家税收管辖权之下设计一块真空也不利于税法的完善和系统,因此一般采纳的场合不多。

6.延期纳税。即国家将已经到期的税款根据高新技术产业发展的情况允许延迟一段时间缴纳。延期纳税制度给企业提供的税款实际上相当于国家对企业的无息贷款,这对解决高新技术项目研制和开发过程中的资金短缺具有非常好的效果。如果国家要求企业对这笔税款限期归还,并支付利息,则就是一种税收信贷了。延期纳税与税收信贷的名义虽然不同,并且税收信贷可能要求支付利息,但在对高新技术企业的资金支持方面出发点是一致的。

7.亏损结转。即允许高新技术研究或生产企业将当年发生的亏损,向前或向后结转,以减少以前或以后年度的应纳所得税。不管是向前还是向后,亏损结转都会设置一定的年限要求,如果在规定的年限内亏损还不能用所得抵消完毕,就不能再结转了。一般而言,向前结转给予的时间稍短,向后结转的时限则长一些。这是因为以往纳税年度的税款已经清缴入库,如果要将本纳税年度的亏损用以前年度的应税所得冲销,则必然会导致该年度应税所得减少。由于税款退库手续比较复杂,无论对于国家还是对于高新技术企业成本都较高,因此,假如向前亏损结转的时间太长,对于已经稳定的税收法律关系会产生不必要的冲击。而向后结转则没有这个顾虑,可以直接在下一年度的应税所得中扣减,因此手续简单得多,即使时间稍长一些也不会增加多大的工作负担,同时还体现了国家对企业发展高新技术的支持程度。

8.加速折旧。即允许企业对其从事高新技术创新活动的固定资产适用较高的折旧率,在较短的年限内将固定资产价值分年度从应税所得中扣除,提前完成折旧。由于折旧率越高,折旧年限越短,企业当年提取的折旧金就越多,因此应税所得就越少,向国家缴纳的税款相对于平均折旧来说就越少。虽然累加起来向国家缴纳的税款都是一样的,但是加速折旧使得企业头几年可以减轻税收负担,这对于早期研究开发阶段需要大量购进生产、试验设备等固定资产但却可能很快被淘汰的高新技术企业来说等于无息从国家获得了资金支持,而且折旧率越高、折旧年限超短,这种支持就越大,因此非常适合于对高新技术产业的发展需要。

9.先征后返。这是我国当前财税管理体制下不少地方政府为鼓励高新技术产业的发展或吸引外资而采取的一种税收减免的转化形式。按照我们现行预算管理权限的规定,即使是省级地方政府也只能在税法所规定的幅度和年限内减免地方税收,对中央与地方共享税中地方分成部分更不得轻易做出减免规定。而不少地方又的确希望通过税收优惠的形式达到吸引投资、发展高新技术产业的目的,于是先征后返便成为了地方政府规避中央税收优惠管理权限的一种形式。具体操作步骤是,先按照税法的规定对相关税收征收入库,再由地方财政根据当地所制定的政策,分不同的返还率返还给企业。如深圳市1999年9月发布的《印发关于进一步扶持高新技术产业发展的若干规定(修订)的通知》[深府「1999」171号]就规定,拥有自主知识产权的高新技术成果转化项目,5年免征企业所得税、营业税,返还增值税地方分成的50%;之后3年,减免征收企业所得税、营业税,返还增值税地方分成部分的50%。这种形式虽然避开了中央税收管理的刚性规定,但先征后返,耗时费力,成本太高,实在不是一种简便的税收优惠形式。一旦地方政府拥有相应的直接税收减免权,不难预料,先征后返马上就会被取而代之。

(三)税法促进高新技术产业发展的国外实践

高新技术产业是 21世纪世界各国综合国力竞争的主战场,它的发达程度也是一国经济竞争力强弱的重要指标,因此,各国无不采用各种手段对其加以鼓励和扶持。一般而言,国外利用税法促进高新技术产业发展的实践形式主要有:[4]

1.运用税收倾斜政策,降低研究开发成本,推动基础研究和应用开发的进程。(1)对科研机构免征各类税收。如美国和加拿大把各类科研机构作为非营利机构不用纳税。丹麦也有属于国家研究部门的非营利机构免税的规定。(2)对企业研究开发费用实行税收优惠。如韩国实行技术开发准备金制度,即对有关行业的企业为解决技术开发和创新的资金需求,可按收入的总额3-5%提取技术开发准备金,在投资发生前作为损耗计算,并允许在提留之日起三年内使用。法国、新加坡、印度等国家在研究开发方面也有很多税收优惠规定。(3)对研究开发所需固定资产实行特殊政策。如韩国税法规定:内设研究开发机构的企业,购置用于研究开发机构的研究试验用设备,可享受研究实验设备投资总额5%的税金扣除,或享受研究试验用设备购置价款50%的快速折旧优惠。同时,学术研究用品,可享受减免一定比例的关税优惠;对企业附属研究所使用的不动产免征购置税、登记税、财产税以及综合土地税等地方税种。法国规定,对用于研究开发的新设备、新工具,可实行加速折旧。(4)对科研成果转让给予税收减免。如韩国规定,转让或租赁专利、技术秘诀或新工艺所获收入,公民按照合同提供自行研究开发的技术秘诀所获收入,可减免所得税或法人税。法国规定,公司出让技术取得的技术转让收入,若符合规定条件,作为长期资本所得,按16%税率征税,否则实行33.33%的标准税。个人的技术转让所得,也视同长期资本利得,按16%的低税率征税。

2.运用税收倾斜政策,降低科技投资风险,增加投资收益。(1)减轻直接投资税收负担。如日本规定,凡是计算机厂商购置新设备,建造新厂房,都可以免交投资税。英国规定,对新创办的高新技术小企业免100%的资本税,公司税也从1983年起由38%降为30%,印花税由20%降至1%,起征点由2.5万英镑提高到3万英镑,同时取消投资收入的附加税。(2)对风险投资予以特殊优惠。英国制定有风险投资信托计划,旨在鼓励人们向新企业投资。在风险信托公司投资的个人可得到减税优惠,风险信托公司本身亦可根据其投资获得减税优惠。比利时规定,对于投资公司,减免其在从事技术创新的公司中参加分红期间所实现的增值税。法国则规定,对认购技术开发金融公司股票的,其投资额的50%可以税前扣除。

3.运用税收倾斜政策,鼓励企业应用新成果,引进新技术,更新生产设备,加快技术改造,促进成果转化。(1)对购入的先进设备实行加速折旧。如美国自20世纪80年代开始,进一步缩短固定资产折旧年限,实行特别折旧制度,允许公司在投资后的1-2年内,对新购置使用的固定资产提取很高比例的折旧,并对某些设备实行一次性折旧。(2)对新产品给予适度税收优惠。如韩国为促成高新技术成果的快速转化,规定对具有技术先导性的产品(特别消费税法对具体产品范围有明确的规定),在进入市场的初级阶段,给予一定期间的减免特别消费税。

4.对于产研联合给予特殊政策。加强公司与研究机构的联合,是加速先进技术扩散、转移、应用的有效途径,有利于企业技术水平上等级。为此,一些国家对产研联合也运用税收政策予以鼓励。如美国规定,凡资助大学开展基础研究和向大学无偿转让科研设备的公司,可享受较高比例的科研费用以税收减免优惠;对通过合同委托大学帮助自己完成基础研究课题的工业公司,允许将其科研费按一定比例冲抵应纳所得税额;允许公司资助非营利研究机构的科研经费和无偿转让的科研设备原值,直接冲抵应纳所得税额。

5.运用税收倾斜政策,鼓励高技术人才的成长,增强高新技术产业对高级人才的吸引力。(1)对教育支出允许在计征个人所得税时扣除。如菲律宾规定付给私立高等学校的学费在征收所得税时可以扣除;哥伦比亚也规定了一些特殊的教育扣除,以鼓励家庭、个人的教育投资。(2)允许企业对员工的教育培训投资,在计征所得前按一定比例扣除。这几乎是很多西方国家的共同做法。(3)对科技人员给予适当税收减免。如韩国规定,对为国内企业提供技术服务或在特定研究机构从事研究工作的外国技术人员,从其开始为国内提供劳动之日起五年内的劳动所得,免征所得税;同时,对工作在原材料生产行业的中小企业的现场技术人员根据其在企业工作的连续工龄,享受不同比例的所得税减免优惠。丹麦为了向国际科技界和工商界选聘科学家和专家到丹麦工作,为丹麦科技进步做出贡献,也在法律上规定减少在丹麦工作的外籍科学家和专家的个人所得税。

(四)中国发展高新技术产业的税法措施评介

新中国自成立以来就高度重视高新技术产业的发展。特别是改革开放以后,针对高新技术产业发展中的一些问题,出台了一系列税收倾斜政策,以鼓励其发展。虽经后来多次税法调整和改革,但大部分科技税收优惠都保留了下来。具体为:

1.鼓励研究开发投入的税法措施。如对科学研究、实验和教学仪器设备免征进口增值税和关税;对研究开发投入超过上年10%以上的盈利企业,允许按实际支出研究开发费用的150%的比例于税前扣除;为开发新技术、研制新产品购置单台价值在10万元以下的关键设备和测试仪器允许一次或分次在税前扣除;为开发新产品、新技术、新工艺发生的各项费用据实在税前扣除。

2.鼓励技术成果转化的税法措施。如对科研单位的技术转让收入免征营业税,科研单位、大专院校的技术成果转让暂免征企业所得税,企事业单位技术转让收入在30万元以下的暂免征企业所得税。

3.鼓励技术设备改造更新及技术引进的税法措施。如对为技术改造而引进的先进技术及按技术转让合同必须随附的仪器设备,其价值在引进技术50%以下的免征增值税和关税;对为技术改造、生产制造新设备、新工艺所必须引进的关键仪器设备减半征收进口增值税和关税;对非居民企业为科学研究、开发能源、发展交通事业、农林牧畜业生产以及开发重要技术、提供专有技术所取得的特许权使用费收入减按10%的税率征收预提所得税,技术先进、条件优惠的免征。

4.鼓励投资的税法措施。如对外商投资于国务院确定的国家级高新技术产业开发区且被确认为高新技术的企业和技术密集、知识密集型项目减按15%税率征收;对外商投资的先进技术企业在规定的减免期满后三年减半征收所得税;对外商以分得利润再投资举办先进技术企业,退还其再投资部分已纳的企业所得税。又如对科研单位的科学业务用房、国家科技攻关项目和高新技术攻关项目用房、中间试验、工业试验和开发性试验用房、治理污染、保护环境、节能和资源综合利用项目用房的固定资产投资方向调节税实行零税率。再如对在国务院批准的高新技术产业开发区的高新技术企业,从投资之日起,两年免征、以后年度减半征收企业所得税。

5.鼓励发展科技服务的税法措施。如对企业事业单位提供的农业机耕、排灌、病虫害防治、植保等农业技术服务收入免征营业税;对科研单位、大专院校的技术培训、咨询、服务等技术性服务收入暂免征企业所得税;对企业事业单位技术培训、咨询、服务收入30万元以下的暂免征企业所得税;对新办独立核算的科技服务经营单位自开业之日起第一年全免,第二年减半征收企业所得税。

6.鼓励科研人员从事研究开发的税法措施。如对专家学者获得的省级以上单位及外国组织、国际组织颁发的科学、教育、技术等方面的奖金、国务院规定发给的政府特殊津贴免征个人所得税。

中国高新技术产业税收优惠法律制度对推动高新技术产业的发展起到了积极的作用,这可以从改革开放以来我国高新技术及其产业的迅速发展壮大得到印证。税法对高新技术产业的促进作用,主要表现为它在一定程度上缓解了高新技术产业发展的资金压力,因为税收优惠本身就是国家财政的一种税收支出,所以这也充分体现了国家以财政的形式与高新技术项目或产品的研究开发和生产者分担风险,以弥补高新技术产业的正外溢性和降低其风险、增加其回报。但是,由于我国针对高新技术产业发展的税法措施缺乏总体考虑,特别是没有针对高新技术产业发展中面临的主要问题和困难,因而效用未能得到充分的发挥,在许多方面还存在着阻碍高新技术产业发展的法律漏洞和制度缺陷,因此,结合高新技术发展的特殊需要,充分认识现行税法的不足,是我们首先面临的重大课题。

1.增值税法的缺陷与不足。对高新技术产业的创业与发展初期而言,流转税法较之于所得税税收优惠能起到较好的作用。我国现行流转税法的主体税种是营业税和增值税。对于营业税来说,税款等于计税营业收入乘以税率。税收优惠可以通对税率的高低在营业收入不变的基础上进行调节。而增值税法对高新技术产业的作用方式更加灵活。在应纳增值税等于销项税额减进项税额的情况下,首先,假设应纳增值税一定,可以通过财政返还的方式,把企业缴纳增值税地方分成的全部或一部分通过财政支出的方式返还给企业;其次,在销项税额一定的情况下,通过扩大进项税额,即扩大企业的进项扣除范围或进项税基,同样能达到减少应纳增值税的目的。不过,由于我国目前税收管理权限的刚性所致,增值税先征后返只是一种权宜之计,且退税期限漫长、手续复杂,故其效应大打折扣。加之各地做法不一,透明度极低,容易引发地区间恶性竞争,抵消国家宏观经济调控的效果,所以不宜大力提倡和推广。而增值税的扣除范围也由于当前税法的限制显得过分狭窄,对高新技术产业的发展十分不利。其中影响最大的是固定资产所含进项增值税额不允许抵扣无形资产,研究开发费用由于不能取得增值税专用发票的不能抵扣。[5]

高新技术产业具有资本有机构成高的特点,机器仪表、试验设备等固定资产的占有比重大,而按照现行生产型增值税法的要求,购入固定资产的税额不允许抵扣,实质上增加了高新技术企业和产品的税负,影响了企业对高新技术投资和技术改造的积极性;同时由于抵扣不彻底,造成对购入固定资产的重复征税,使得高新技术产品出口时不能完全退税,而只能以含有部分税款的价格进入国际市场,与外国的完全不含税价格竞争,削弱了我国高新技术产品的国际竞争力。除此之外高新技术企业还具有研究和开发投入费用大的特点。由于高新技术产品普遍技术含量高、资金投入大,因此直接投入材料成本比例较低,间接费用比重上升,研究开发费用、技术转让费用等无形资产投资以及科技咨询费用的投入较大。而按照现行税法规定,无形资产的转让以及技术咨询、技术开发、技术服务等都属于营业税的征税范围,因此企业购入专利权、非专利技术,以及获得技术咨询、技术服务而支付费用时,只能得到营业税发票,不可以取得增值税专用发票,因此不能抵扣增值税进项税额。再加之高新技术企业涉外交流越来越频繁,各种会议交流费、劳务费、软件输入费及零星材料采购都会遇到没有报关手续的发票。而我国目前对港、澳、台地区及其他国家的发票可否作为企业成本、费用支出的原始凭记入账规定不明确,因此,即使费用实际发生了,由于票据不规范,能否列支费用,企业核算时无所适从,税务机关审核认定也缺乏统一的标准,这在无形中可能增加高新技术企业的税收负担。

2.所得税法的缺陷与不足。所得税法支持高新技术产业的发展既可以采取结果优惠的方式,也可以采取过程优惠的方式。而我国所得税恰恰在这一点上表现不佳,明显体现出结果优惠甚于过程优惠的特点,这对高投入、高风险且处于创业和发展初期的高新技术产业的支持力度是非常有限的。例如:(1)现行所得税对高新技术产业优惠的方式主要是税收减免,且规定一定的期限,大部分从投资的年度起算。这种做法对高新技术企业从事持续创新行为缺乏有效的激励,且企业投资初期由于无盈利或盈利水平低也很难实际从中得益,所以收效不大。(2)税收优惠以企业而不以具体的项目为对象。这一方面使得一些企业的非技术性收入也享受了优惠待遇,造成优惠泛滥,另一方面也使得一些有利于技术进步的项目或行为难以享受优惠,造成制度缺位,影响了税收优惠的整体效率。(3)个人所得税设计没有充分考虑个人教育投入和对科技人员的激励,影响居民教育投资的积极性,科研领域缺乏吸引力,科技人员队伍不稳定。(4)对企业研究开发投资鼓励力度不够。虽然我国税法允许企业研究开发费用按150%的比例扣除,但其适用范围仅限于研究开发费用比上年实际增长10%以上的盈利企业,且其50%的超额扣除不应超过其应税所得额。对企业研究开发投入规定增长要求当然无可厚非,这也是刺激企业加大科技投入的一种方法,但只对盈利企业提供优惠的做法使得投入巨大、正处于成长期的高新技术群体难以得到实惠,因此其引导作用自然受到影响。(5)加速折旧制度虽然允许存在,但限制过于严格,适用范围非常狭窄,不能满足高新技术企业设备更新的要求。就现代电脑技术的发展速度而言,电脑更新换代的周期一般是一年,税法规定的五年或二年的摊销期已落后于知识社会电脑设备更新的实际需要。(6)缺乏鼓励风险投资的税法措施,企业不能在税前提取风险投资基金,难于形成有效的科技风险投资机制。

3.税法统一实施方面的缺陷与不足。我国鼓励高新技术产业发展的税法措施由两部分组成,一是全国统一适用的规定,[6]二是部分地方政府自行制定的规定。[7]这些税法措施都是通过对一些税收法律或行政法规的某些条款进行修订、补充而形成的,或者干脆就是在地方政府的权力范围内通过变通的方式加以规定的,散见于各类与税收相关的通知、决定、命令等行政规章、地方性规章或规范性文件中。这种做法虽然解决了现实经济生活中高新技术产业发展寻求政策法律支持的迫切需要,但由于缺乏整体规划、统一协调,导致这些规定的功效很难相互促进,反而因矛盾、重叠、含糊而彼此抵消,不利于保持税法的完整性和权威性,很多规定的合法性与税收法定主义的标准衡量值得怀疑,不利于公民税收法律意识的形成和中国税收法治的深入进行,给贯彻实施带来了诸多不便。例如,由于各种优惠措施散见于许多法规、规章,甚至内部文件中,纳税人对其内容难以全面准确地了解和掌握,明显表现为透明度不够和难以统一实施,同时也造成许多优惠措施缺乏长期稳定性。由于税法宣传形式单一,宣传力度不够,加之对税法的修改和废除在行政规章、地方性规章以及行政规范性文件层面缺乏必要的公告和咨询查证系统,因此,如果不借助非常敬业的专业人士,纳税人自己很难准确地评估和利用各种税收优惠措施。这种税法环境对于高新技术产业的发展是十分不利的,因为高新技术企业除了承受技术风险、市场风险和投资风险外,还会因此承担法律风险:一旦对税法理解有误,就可能招致处罚;高新技术企业除了研究、开发和市场营销的成本费用居高不下外,还会因为不健全的税收法律环境而增加其纳税成本。

·WTO体制下中国高新技术产业发展的税法对策(下)



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